FUNCIÓN PÚBLICA
- El vicepresidente defiende la «legalidad» de la destitución pero el PP ve una «cacicada»
Los “PLD” o puestos de libre designación, por Luis Escribano.
Conclusión: lo que ya sabemos.
FUNCIÓN PÚBLICA
Al Parlamento el cese del funcionario de la Junta que denunció corrupción
El vicepresidente defiende la «legalidad» de la destitución pero el PP ve una «cacicada»
El PP denunció este jueves en el Parlamento la «cacicada» cometida por la Junta de Andalucía, al destituir de la jefatura que ocupaba a Luis Escribano, el funcionario que se negó a acatar las órdenes presuntamente irregulares del director general Juan Manuel Fernández Ortega, un ex senador y ex alcalde socialista que estaría favoreciendo a municipios gobernados por el PSOE de la provincia de Granada, de la que él es natural, según ha denunciado el empleado público.
El diputado del PP Juan Ramón Ferreira preguntó durante el pleno al vicepresidente del Gobierno andaluz, Manuel Jiménez Barrios, por la destitución del funcionario Luis Escribano, que acumula una larga trayectoria de denuncias en los tribunales y en redes sociales sobre casos de corrupción y todo tipo de arbitrariedades en la administración andaluza, como viene informando EL MUNDO.
Jiménez Barrios defendió la «legalidad» y los motivos «estrictamente administrativos» que había en la destitución de Escribano como jefe de servicio, un «puesto de libre designación» en el que se han seguido los «criterios y las normas» que regulan estos cargos, remarcó el vicepresidente en el Parlamento.
Así, recordó que en la misma jefatura de cooperación económica de la Dirección General de Administración Local que ocupaba Escribano ha habido cinco jefes de servicio en los últimos años que se han ido sucediendo por «razones estrictamente administrativas».
El alto cargo.
El funcionario «no ha sido cesado por mal gestor, sino por no plegarse a los caprichos del director general y no cometer alguna irregularidad en el reparto de los fondos públicos», alertó el diputado del PP. En efecto, tras su cese, Escribano mandó un escrito al vicepresidente del Gobierno andaluz en el detalla los encontronazos que sufrió con el director general de Administración Local tras informar negativamente sobre las subvenciones solicitadas por varios municipios de Granada gobernados por el PSOE.
Para el PP, la destitución del funcionario es un «abuso de poder» y una decisión «arbitraria» de la Junta. «A un buen profesional lo han fulminado porque no se ha dejado mangonear por el director general», manifestó Ferreira, que preguntó cuándo se aplicará el acuerdo con C's para que del nivel 30 para abajo, en la administración, sean todos funcionarios por oposición y no políticos.
jueves, 15 de diciembre de 2016
Los “PLD” o puestos
de libre designación
No es mi intención en este artículo hacer un tratado
o una tesis sobre este tipo de puestos de trabajo de las Administraciones
Públicas, sino hacer una serie de reflexiones que contribuyan, por un lado, a
la mejora de la organización las Administraciones Públicas y, por otro, a la eliminación
de cualquier acción arbitraria por parte de los cargos políticos.
Entre otros extremos a debatir, en relación
a los puestos de libre designación, tenemos:
1º) A efectos del cumplimiento de los principios que
deben regir su organización y funcionamiento, si las Administraciones Públicas
necesitan disponer de este tipo de puestos y en que niveles jerárquicos.
2º) Si se admitiera como necesaria su existencia, si
es razonable que en su regulación (creación de puestos, nombramientos, ceses,
etc.) se deje un margen de actuación tan amplio a las Administraciones hasta el
punto de convertir un acto discrecional –con expresa motivación- en
arbitrario –sin
motivación-.
3º) Si hay abuso en la aplicación de las
normas actuales y marginación del ordenamiento jurídico (arbitrariedad política,
vulneración carrera funcionarial, etc.).
Virtualidad de los PLD
A mi juicio, habiendo tenido el legislador español,
dentro del marco constitucional, la opción de apostar por unas Administraciones
profesionalizadas hasta los niveles superiores jerárquicos, no lo ha hecho. Al
contrario, especialmente desde las primeras reformas de 1984 y 1988, se ha
inclinado innecesariamente hacia la politización de las organizaciones públicas
hasta niveles inferiores –y sigue la tendencia, sin voluntad de corregirlo-,
dejando a un margen lo que realmente beneficia a los ciudadanos, así como
separándose del mandato constitucional.
Recordemos el caso concreto que se publicó en los
medios de comunicación de un alto cargo provincial de la Junta de
Andalucía, que supuestamente había ordenado elaborar un listados de
funcionarios con afinidades o pertenencias al PSOE para ocupación de Jefaturas
de Servicio por libre designación, lo que demuestra la arbitrariedad existente .
Toda la actividad pública está embebida de la noción de
la función pública (arts 9 y 103 C.E.), esto es, orientada a la sociedad. No existen intereses
contrapuestos ni intereses que "escapan" al ciudadano, ni asuntos
"propios" del Estado. Este nace y se justifica para el servicio a
los ciudadanos, y fuera de esta consideración se transforma en un ente distinto y muy
peligroso.
Los principios de mérito y
capacidad impiden
una función pública organizada sobre la base de la plena disponibilidad de los
empleados públicos. Garantizan un sistema competitivo tanto para el
acceso como para la promoción profesional de los funcionarios en la función
pública
(entre otras, Sentencias del Tribunal Constitucional 75/1983, 15/1988, 47/1989,
192/1991 y 200/1991), y se configuran como principios al servicio del control
jurisdiccional (art. 106 C.E.) para el control de la discrecionalidad técnica y
la desviación de poder.
Según el Estatuto Básico del
Empleado Público (EBEP), cuyo texto refundido fue aprobado por Real Decreto
Legislativo 5/2015, el concurso es el procedimiento
normal de provisión de puestos de trabajo, y consiste en la valoración de los
méritos y capacidades y, en su caso, aptitudes de los candidatos, por órganos
colegiados de carácter técnico. La composición de estos órganos responderá al principio
de profesionalidad y especialización de sus miembros y se adecuará al criterio
de paridad entre mujer y hombre, y su funcionamiento se ajustará a las reglas
de imparcialidad y objetividad.
A tenor de lo indicado en el EBEP, ¿no sería
racional y deseable que fuera el concurso de méritos el único sistema de
provisión para todos los puestos de trabajo en las Administraciones Públicas? A
priori, deja menos margen a actuaciones arbitrarias, y su control
jurisdiccional es más eficaz (art.106 CE).
Por todo ello, en mi opinión,
ninguno de los puestos de trabajo de las Administraciones Públicas, desde los
niveles inferiores hasta el superior (el nivel 30 es el máximo), debería tener
como modo de acceso para su provisión el procedimiento de libre designación. Es más, hasta los puestos
ocupados hoy por políticos (como las Direcciones Generales, Secretarías
Generales, etc.), deberían ser ocupados por funcionarios de carrera.
Los PLD y la normativa en materia de
función pública
Por una lado, la norma básica estatal (EBEP), define los puestos de
libre designación como puestos de “especial responsabilidad y confianza”, sin especificar en que
consiste ambos conceptos jurídicos y, por tanto, dejando un margen muy amplio
para que las Leyes de las Comunidades Autónomas establezcan los criterios para
que un puesto pueda tener como modo de acceso el sistema de libre designación.
El concepto de “confianza”, que
hasta ese momento sólo se utilizaba para el “personal eventual” –asesores de los Gabinetes de
los Ministerios y Consejerías-, aparece por primera vez en el EBEP, ley aprobada
en 2007 por las Cortes Generales con mayoría del PSOE –no absoluta- y en tiempos del Gobierno de
Rodríguez Zapatero (apoyado en su investidura por IU, ERC, CC, BNG y CHA). Este personal
eventual, según establece el EBEP, no tiene carácter permanente, y su
nombramiento y cese es libre (no discrecional).
Por otro lado, en la Ley 6/1985, de Ordenación de la
Función Pública de la Junta de Andalucía (LOFPJA), se permite la libre
designación para los puestos superiores jerárquicos de cada unidad o
dependencia administrativa, así como los de "especial asesoramiento y
colaboración personal", y su provisión fue regulada en los arts. 25 y 26.
Aquí no aparece la palabra “confianza” por ningún lado.
Por cierto, han transcurrido 9 años y sigue sin
desarrollarse el EBEP en Andalucía: ¿aún necesitan más pruebas que acrediten
que en Andalucía no gobierna nadie desde hace mucho tiempo, salvo la inercia?
Por otro lado, el Decreto 2/2002, de 9 de enero,
aprobó el Reglamento General de Ingreso, promoción interna, provisión de
puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios de la
Administración General de la Junta de Andalucía. Entre otros puntos, regula en
parte el procedimiento de libre designación y el cese en dichos puestos.
Diferencias entre la “libre designación”
y el “libre arbitrio”
Haciendo una síntesis de lo previsto en el
ordenamiento jurídico, bien puede afirmarse que el sistema de “libre
designación” difiere sustancialmente de un sistema de “libre arbitrio”, ya que su perfil viene
delimitado por los siguientes elementos:
a) Tiene carácter excepcional, en la medida que completa el método
normal de provisión que es el concurso.
b) Se aplica a puestos determinados en atención a la naturaleza de
sus funciones (se ha abusado de esta posibilidad).
c) Solo entran en tal grupo los puestos de "especial
asesoramiento y colaboración personal". En ningún caso dispone la norma
andaluza que sean de "confianza", por lo que no debe confundirse el
concepto de puestos de libre designación con el de los puestos eventuales
(definidos en el art. 28 de la Ley 6/1985, de OFPJA).
d) La objetivación de los puestos de libre designación está
incorporada a las Relaciones de Puestos de Trabajo (R.P.T.), que deberán incluir, en todo
caso, la denominación y características esenciales de los puestos.
Se puede concluir diciendo que la
asignación del sistema de libre designación comporta, por parte de la
Administración, el ejercicio de una potestad discrecional con elementos
reglados
(STS de 7 de Mayo de 1993).
Además, si el sistema de libre designación implicara
que la Administración pudiera elegir libremente a una persona de confianza al margen de otras
consideraciones, como defiende la Junta de Andalucía ¿por qué exige la Ley
(art. 25.1 de la LOFPJA) la publicación
en Boletines Oficiales de las convocatorias, y estas a su vez exigen que se
presenten los Curriculums y/o la Hoja de Acreditación de Datos de los
funcionarios, y que los méritos alegados deban acreditarse con la documentación
original o copias compulsadas? Si fuera libre arbitrio, bastaría con designar a este
personal directamente, tal como se hace con el personal eventual (art. 28.1 de la LOFPJA), o
como se hace con los altos cargos.
La documentación exigida acredita
los méritos, y se exige para poder evaluar los conocimientos, experiencia,
formación, etcétera, de los funcionarios participantes, y también para saber
si cumple o no los requisitos del puesto convocado, que, por otro lado, es un presupuesto
para poder participar en la convocatoria. Por tanto, cuando se nombra a un funcionario
en un puesto PLD, esa documentación forma parte necesariamente de la motivación
del acto administrativo de nombramiento.
Pero cuando se adopta el cese, la motivación no va
ínsita en el acto, como expresan algunos reglamentos y parte de la jurisprudencia.
El curriculum, que incluso puede haber mejorado con la experiencia en la
ocupación del puesto, ya no puede ser el motivo del cese, sino en todo caso
tiene que estar relacionado con el desempeño del puesto de trabajo, y, por
ende, relacionado con lo establecido en el artículo 20 del EBEP: “La evaluación
del desempeño es el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta
profesional y el rendimiento o el logro de resultados…Los sistemas de
evaluación del desempeño se adecuarán, en todo caso, a criterios de
transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación y se aplicarán
sin menoscabo de los derechos de los empleados públicos.”
Por ello, a mi juicio, todo
cese en un puesto PLD que no tenga en cuenta estos criterios, o que no esté
relacionado con algunas de las infracciones tipificadas en el régimen
disciplinario de los funcionarios públicos, indudablemente nos lleva a la
existencia de otros motivos que nada tienen que ver con la
satisfacción del interés general, la buena administración, la eficiencia y la
eficacia, sino más bien con la
discriminación o la arbitrariedad, proscrita para los poderes públicos por nuestra
Constitución.
En ese sentido se expresa el apartado 4
del mismo artículo 20 del
EBEP para los puestos obtenidos por concurso: “La continuidad en un puesto de
trabajo obtenido por concurso quedará vinculada a la evaluación del
desempeño de acuerdo con los sistemas de evaluación que cada Administración
Pública determine, dándose audiencia al interesado, y por la correspondiente
resolución motivada.” No obstante, habrá que estar atento a esta previsión, dado que podría
convertirse en un sistema que podría vulnerar el mandato legal de la
inamovilidad de los funcionarios, instituto jurídico diseñado para
garantizar los principios de objetividad e imparcialidad en las actuaciones de
las Administraciones Públicas.
Por otro lado, debe tenerse en cuenta que los
deberes de los empleados públicos, los principios éticos y los principios de
conducta, establecidos en los artículos 52 a 54 del EBEP, informan la
interpretación y aplicación del régimen disciplinario de los empleados
públicos. De ahí la conexión con posibles motivos de un cese en puestos PLD,
como decía anteriormente.
Entre otros deberes de los
funcionarios establecidos legalmente, destacar los de objetividad, integridad,
neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al
servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad,
eficacia y honradez. Por tanto, si el cese de un funcionario en un PLD se debiera, por ejemplo,
a que se ha negado a incumplir con sus deberes, ¿debe admitirse el acto del
cese, o debe eliminarse del tráfico jurídico? Según la abominable
Sentencia de 11 de enero de 1997 del Tribunal Supremo, debería admitirse
dicho cese, dado que, según dice, “tratándose de un acto discrecional, la exigencia de
motivación va ínsita en el mismo acto y estima la Sala que es
suficiente la referencia a «las atribuciones que le han sido conferidas a la
autoridad que dispone el cese» para estimar cumplido el requisito de la
motivación;
añadiendo que «si el nombramiento no hubo que motivarlo precisamente porque era
discrecional y fue suficiente la referencia a las normas que lo
autorizaron»”. Es decir, en esta Sentencia
se admite “pulpo como animal de compañía” (arbitrariedad como
discrecionalidad), en contra de lo defendido por los recurrentes, que fue la “Asociación de
Fiscales”.
Esta sentencia ha sido
reiteradamente citada por la jurisprudencia, otorgando carta blanca a los
cargos políticos para hacer y deshacer a su antojo y capricho. Pero, cuando uno analiza dicha sentencia del Supremo, y ve que el acto
recurrido era una decisión del Consejo de Ministros de 2 de julio de 1995, y
para un caso tan particular como es la carrera fiscal, se
comprende menos aún que se utilice indiscriminadamente como motivación de
sentencias en casos de personal de todas las Administraciones Públicas.
Y todavía hay algunos que defienden que la Justicia no está
politizada y que los Jueces y Magistrados no reciben presiones de los
Ejecutivos…¿Por qué el legislador –miembros de
partidos políticos- no ha previsto un sistema que evite las discriminaciones en
los nombramientos y ceses de funcionarios en puestos PLD? Si no lo ha hecho, es
evidente que no le interesa su existencia, y que ese desinterés responde a
motivos ajenos al interés general, y que trasluce el interés partidista por
preservar el poder cuando lo alcanza.
Téngase
en cuenta, además, que si no se exteriorizan los motivos del nombramiento y del
cese -actos discrecionales-, se crea indefensión, con posible vulneración del
artículo 24 CE.
Una Sentencia ejemplar del Tribunal Supremo sobre los PLD
No puedo terminar este artículo sin referirme a una
sentencia del Alto Tribunal que debería formar parte de los textos de Derecho
Administrativo en todas las Universidades españolas.
En
palabras del Tribunal Supremo (Sentencia de 4/11/1993), que luego utilizaría en
parte la Sala de Sevilla del TSJA en otra Sentencia de 29/06/1998: “El sistema
de libre designación, previsto como uno de los mecanismos excepcionales para la
provisión de puestos de trabajo en el art. 20 (de carácter básico) de la Ley de
Reforma de la Función Pública, otorga a la Administración una amplia
discrecionalidad para decidir los candidatos que, de entre aquellos que acudan
a la convocatoria y cumplan los requisitos mínimos exigidos en la misma, han de
cubrir los puestos ofertados, discrecionalidad
a la que no es posible acudir en el sistema del concurso de méritos dado el carácter objetivo y estrictamente reglado de este
sistema. Ahora bien, lo anterior no significa que la libre designación atribuya
al órgano competente una especie de poder omnímodo para decidir como tenga por
conveniente, pues la
decisión debe ajustarse en todo caso al interés público que constituye la base
y finalidad de todas y cada una de las potestades administrativas, debiendo de respetarse los
principios de mérito y capacidad que el art. 103.3 de la C.E. señala
como criterios rectores del acceso a la función pública, y ello con independencia del sistema que se siga y de si
éste es el de libre designación o cualquier otro.
Por lo
que, como señala la STS de 16 de mayo de 1989, dicho sistema de libre
designación "no empece sin embargo para que pueda ser apreciada la desviación de poder cuando en la selección de los candidatos se marginan los
méritos y capacidad y se frustra el interés público, pues en modo alguno puede
entenderse abierta la puerta a una discrecionalidad absoluta y mucho menos arbitrarias
apreciaciones".
Abogo
por colocar esta Sentencia del Alto Tribunal en la cabecera de la cama de
muchos juristas y políticos, como muestra de sentido común, cordura,
racionalidad, sensatez y justicia.
Coda:
los legisladores deberían hacer un examen de conciencia, y cambiar radicalmente
los sistemas y las prácticas
que están deteriorando a pasos agigantados las Administraciones Públicas. En el origen de muchos de los vicios actuales (nepotismo, desviación de fondos públicos, prevaricación, fraude
en subvenciones, cohecho, gestión ineficiente, aumento de la deuda pública,
corrupción, etc.), tienen un
peso colosal los sistemas diseñados para ocupar los puestos directivos en las
Administraciones, entre ellos, los PLD.
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